Wie losbasierte Bürgerräte die politische Arbeit wirksam ergänzen können

Bürgerräte gewinnen global an Bedeutung und stehen auch in Deutschland auf der Agenda. Durch die geschichtete Zufallsauswahl der Teilnehmenden sind sie inklusiver als andere Formen der Bürger:innenbeteiligung, überwinden so Filterblasen und sind ein gesellschaftlicher Resonanzraum. Jüngst hat die Bundestagspräsidentin Bärbel Bas weitere Bürgerräte angekündigt, und EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen will sie in Zukunft auch einsetzen. Die ersten vier deutschlandweiten Verfahren dieser Art fanden seit 2019 statt:

• Bürgerrat Demokratie  
• Bürgerrat Deutschlands Rolle in der Welt 
• Bürgerrat Klima 
• Bürgerrat Forschung 

ifok hat zusammen mit dem nexus Institut diese vier Bürgerräte konzipiert, organisiert und durchgeführt. Außerdem waren wir auf EU-Ebene an der Konzeption und Umsetzung der EU-Bürgerforen im Rahmen der Konferenz zur Zukunft Europas beteiligt.  Die Verfahren und Methoden haben wir dabei stetig weiterentwickelt, denn es gibt bei der Durchführung von Bürgerräten kein Patentrezept. Unsere Erfahrung zeigt: Bürgerräte sind vielfältig einsetzbar und funktionieren auch im digitalen Raum. Entscheidend ist, dass von Beginn an die politische Anschlussfähigkeit gesichert wird, um die parlamentarische und Regierungsarbeit zu bereichern. Zentral dafür ist, dass ein Bürgerrat oder Deliberationsprozess aus dem politischen System heraus initiiert und beauftragt wird, also von Parlamenten oder Regierungen, die sich mit einer konkreten Fragestellung an die Bürger:innen wenden und die Ergebnisse in ihrer weiteren Arbeit nutzen können und wollen. Die Institutionen müssen sich dafür mitunter organisatorisch und kulturell besser auf Bürgerbeteiligung einstellen. Aber die Anfänge sind gemacht und gute Beispiele sind die Open Government-Strategie in Nordrhein-Westfalen oder die Stabsstelle für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg. 

Um die Wirkung von Bürgerbeteiligung und Bürgerräten weiter zu steigern und die politische Anschlussfähigkeit zu stärken, lassen sich neben der Beauftragung verschiedene Instrumente zu unterschiedlichen Phasen des Prozesses einsetzen, mit denen wir gute Erfahrungen gemacht haben und die die Offenheit und Neutralität des Verfahrens nicht gefährden.

Politische Anschlussfähigkeit sicherstellen – für einen wirksamen Beteiligungsprozess

1. Agenda-Setting – verschiedene Akteure einbeziehen

Die grundlegende Fragestellung an den Bürgerrat steht in der Regel bereits fest. Doch was beinhaltet das Thema, zu welchen Schwerpunkten soll der Bürgerrat konkrete Empfehlungen entwickeln und welchen Fokus soll er dabei einnehmen? Zu welchen Themen und Fragestellungen ist die gesellschaftliche Perspektive eines Bürgerrats von Relevanz für (politische) Entscheidungsträger:innen?

Bei drei Bürgerräten haben wir in Beteiligungsverfahren Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft (auch zufällig ausgewählte Bürger:innen) einbezogen und partizipatives Agenda-Setting durchgeführt. Beim Bürgerrat Forschung hatten hingegen die Teilnehmenden die Möglichkeit, inhaltliche Schwerpunkte einer Sitzung festzulegen und sich so aktiv an der Gestaltung des Prozesses zu beteiligen.

2. Prozess – Verzahnung mit Politik und Verwaltung

Im Zentrum eines Bürgerrats stehen die zufällig ausgelosten Bürger:innen. Sie hören Expert:innen mit verschiedenen Vorträgen und Perspektiven an, deliberieren in wertschätzender und respektvoller Atmosphäre miteinander, wägen Argumente ab, bilden sich eine Meinung und entwickeln Handlungsempfehlungen für die Politik. Während des Prozesses gibt es verschiedene Methoden, die eine Anbindung an Entscheidungsträger:innen aus Politik und Verwaltung sicherstellen und so zum Gestaltungshorizont und der Umsetzbarkeit der Ergebnisse beitragen.   

• Input von Expert:innen: Politik und Verwaltung werden eingeladen, ihre Perspektive auf ein Thema darzulegen. Dies schärft das Verständnis der teilnehmenden Bürger:innen und zeigt die Perspektiven auf die Thematik auf. Die referierenden Politiker:innen und Verwaltungsmitarbeitenden lernen den Prozess und die Diskussionsqualität kennen und entwickeln eine höhere Bereitschaft, die Ergebnisse für sich zu nutzen. 
• Teilnehmende Beobachtung: Mitglieder des Bundestages oder Vertreter:innen der Ministerien können sich selbst ein Bild vom Bürgerrat machen und an ausgewählten Sitzungen die Diskussionen verfolgen, ohne aktiv daran teilzunehmen. So erhalten die Adressat:innen der Empfehlungen einen wertvollen Einblick in die Arbeit des Bürgerrats und steigern ebenfalls ihr Ownership.
• Feedback durch Politik und Verwaltung: Liegen die Empfehlungen im Rahmen des Möglichen? Was ist umsetzbar und was nicht? Ein Bürgerrat kann nur wirksam sein, wenn die Ergebnisse anschlussfähig sind. Eine Feedbackschleife kann diesen fruchtbaren Boden schaffen, sowohl für den Bürgerrat als auch für die Politik.  

Wichtig ist bei diesen Methoden, die Unabhängigkeit des Verfahrens zu gewährleisten, die Ausgewogenheit von Experteninput durch verschiedene Expert:innen sicherzustellen und den Bürger:innen durch Feedback aus Politik und Verwaltung nicht die Möglichkeit zu nehmen, alles zu empfehlen, was ihnen wichtig ist.

3. Umsetzung – frühzeitig Anschlussfähigkeit sichern

Die Ergebnisse des Bürgerrats liegen vor und wurden der Politik übergeben. Ist der Prozess nun abgeschlossen? Nein. Auch in dieser Phase kann es sinnvoll sein, dass der Bürgerrat die Umsetzung weiter begleitet. So können Entscheidungsträger:innen Rückfragen stellen, die Teilnehmenden des Bürgerrats ihre Perspektive darlegen und der Prozess insgesamt profitieren.  

• Workshops mit Politik und Verwaltung können zielführend sein und die Umsetzungsphase begleiten. Das haben wir beim Bürgerrat Deutschlands Rolle in der Welt gemacht. In verschiedenen Gesprächen konnten so die Adressat:innen – Mitarbeitende verschiedener Bundesministerien und -behörden genauso wie Abgeordnete und Bundestagsausschüsse – einen tieferen Einblick in die Gedanken hinter den Empfehlungen erhalten. Die Bürger:innen erhalten so direkte Rückmeldung, und die Chance auf Einfluss auf die konkrete Politikgestaltung steigt.  
• Erprobungsphasen können aufzeigen, wie Gesellschaft und Politik auch in der Umsetzungsphase zusammenarbeiten können. Das setzen wir beim Bürger:innenratschlag Ernährung um, wo die Empfehlungen der Bürgerwerkstatt von einem kleinen Kreis ausgewählter Bürger:innen auf ihre Wirksamkeit, Alltagstauglichkeit und Annehmbarkeit hin im Alltag getestet werden. Der Bürger:innenratschlag liefert damit auch Praxiserfahrung zu den entwickelten Ideen und einen wertvollen Beitrag zur Folgenabschätzung anvisierter politischer Maßnahmen. Die Rückmeldungen fließen in die Empfehlungen ein und verbessern so die Anschlussfähigkeit der Empfehlungen.

Verstetigung für nachhaltigen Wandel – Schaffung einer unabhängigen Stabstelle

Langfristig können Bürgerräte und weitere Verfahren der Bürgerbeteiligung nur erfolgreicher und wirksamer Bestandteil des demokratischen Systems werden, wenn das System selbst sich darauf einlässt und weiterentwickelt wird. Einerseits müssen Strukturen und Prozesse geschaffen werden, die Ergebnisse aus Bürgerbeteiligung nachvollziehbar in die weitere politische Arbeit überführen, zweitens müssen sich in Politik und Verwaltung die Erkenntnis und Kompetenz durchsetzen, dass Bürgerbeteiligung kein kommunikatives Add-On ist, sondern zu wichtigen und hilfreichen Hinweisen und Empfehlungen führt. Beides kann in einer Stabsstelle oder anderen Verwaltungseinheit gebündelt werden, die bei der Regierung, im Parlament oder zwischen beiden Institutionen verankert werden müsste. In Nordrhein-Westfalen gibt es beispielsweise eine Geschäftsstelle der Open Government-Strategie, und zuständige Referate für die Umsetzung der Strategie in allen Landesministerien, die alle von ifok beraten und unterstützt werden.

Welche Funktionen kann eine unabhängige Stabsstelle erfüllen?

• Eine Stabsstelle sollte die Kompetenzen bündeln und andere Institutionen und Behörden bei der Organisation und Umsetzung von Bürgerräten und anderen Verfahren beraten: Welches Instrument ist das passende für meine Fragestellung? Wie stelle ich sicher, dass die Ergebnisse mir weiterhelfen? Wie finde ich Partner für die Umsetzung? 
• Eine Stabsstelle kann Leitlinien und Regeln entwickeln, wie Bürgerräte und Verfahren der Bürgerbeteiligung auf Bundesebene umgesetzt werden sollen, und als unabhängige Stelle und im Kontakt mit zivilgesellschaftlichen Akteuren die Einhaltung der Leitlinien und Regeln überwachen.
• Die Stabsstelle sollte in Politik und Verwaltung die Kompetenz für Bürgerbeteiligung auf- und ausbauen, durch Publikationen und ein internes Wissensportal, durch Fortbildungen und kurzweilige Lernangebote und durch die Vernetzung aller Mitarbeitenden in den Ministerien, Behörden und dem Bundestag, die Bürgerräte und andere Verfahren umsetzen oder daran Interesse haben. 
• Die Stabsstelle sollte selbst Beispiel sein und ihre Entstehung und Arbeit von Bürger:innen begleiten lassen, sich flexible und lernende Strukturen, neue Arbeitsweisen und Verfahren erproben und Projekte zum Kulturwandel in der Verwaltung initiieren.

Geschrieben von Felix Hoffmann, Jana Peters und Jacob Birkenhäger